有關(guān)概念

社會(huì )保險是指國家通過(guò)立法強制手段對國民收入進(jìn)行分配和再分配形成專(zhuān)門(mén)的基金對勞動(dòng)者因生育、年老、患病、傷殘、失業(yè)、死亡等原因暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力不能勞動(dòng)或暫時(shí)中斷勞動(dòng)而失去生活來(lái)源時(shí)，在物質(zhì)上給予社會(huì )性幫助的一種社會(huì )保障制度。

養老保險是社會(huì )保障制度的重要組成部分，是社會(huì )保險五大險種中最重要的險種之一。所謂養老保險(或養老保險制度)是國家和社會(huì )根據一定的法律和法規，為解決勞動(dòng)者在達到國家規定的解除勞動(dòng)義務(wù)的勞動(dòng)年齡界限，或因年老喪失勞動(dòng)能力退出勞動(dòng)崗位后的基本生活而建立的一種社會(huì )保險制度。這一概念主要包含以下三層含義:(1) 養老保險是在法定范圍內的老年人完全或基本退出社會(huì )勞動(dòng)生活后才自動(dòng)發(fā)生作用的。這里所說(shuō)的"完全"，是以勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料的脫離為特征的;所謂"基本"，指的是參加生產(chǎn)活動(dòng)已不成為主要社會(huì )生活內容。需強調說(shuō)明的是，法定的年齡界限(各國有不同的標準)才是切實(shí)可行的衡量標準。(2) 養老保險的目的是為保障老年人的基本生活需求，為其提供穩定可靠的生活來(lái)源。(3) 養老保險是以社會(huì )保險為手段來(lái)達到保障的目的。養老保險是世界各國較普遍實(shí)行的一種社會(huì )保障制度。一般具有以下幾個(gè)特點(diǎn):①由國家立法，強制實(shí)行，企業(yè)單位和個(gè)人都必須參加，符合養老條件的人，可向社會(huì )保險部門(mén)領(lǐng)取養老金;②養老保險費用來(lái)源，一般由國家、單位和個(gè)人三方或單位和個(gè)人雙方共同負擔，并實(shí)現廣泛的社會(huì )互濟;③養老保險具有社會(huì )性，影響很大，享受人多且時(shí)間較長(cháng)，費用支出龐大，因此，必須設置專(zhuān)門(mén)機構，實(shí)行現代化、專(zhuān)業(yè)化、社會(huì )化的統一規劃和管理。

養老保險的組成部分:我國的養老保險由三個(gè)部分(或層次)組成。第一部分是基本養老保險，第二部分是企業(yè)補充養老保險，第三部分是個(gè)人儲蓄性養老保險。

基本養老保險是指由國家立法強制實(shí)施的，覆蓋范圍內的所有用人單位和勞動(dòng)者都具有按統一政策規定履行繳納養老保險費的義務(wù)，參加基本養老保險的勞動(dòng)者退休后都能享受相應的保險待遇的一種養老保險制度。

企業(yè)補充養老保險是指由企業(yè)根據自身經(jīng)濟實(shí)力，在國家規定的實(shí)施政策和實(shí)施條件下為本企業(yè)職工所建立的一種輔助性的養老保險。它居于多層次的養老保險體系中的第二層次，由國家宏觀(guān)指導、企業(yè)內部決策執行。企業(yè)補充養老保險與基本養老保險既有區別又有聯(lián)系。其區別主要體現在兩種養老保險的層次和功能上的不同，其聯(lián)系主要體現在兩種養老保險的政策和水平相互聯(lián)系、密不可分。企業(yè)補充養老保險由勞動(dòng)保障部門(mén)管理，單位實(shí)行補充養老保險，應選擇經(jīng)勞動(dòng)保障行政部門(mén)認定的機構經(jīng)辦。企業(yè)補充養老保險的資金籌集方式有現收現付制、部分積累制和完全積累制三種。企業(yè)補充養老保險費可由企業(yè)完全承擔，或由企業(yè)和員工雙方共同承擔，承擔比例由勞資雙方協(xié)議確定。企業(yè)內部一般都設有由勞、資雙方組成的董事會(huì )，負責企業(yè)補充養老保險事宜。

職工個(gè)人儲蓄性養老保險是我國多層次養老保險體系的一個(gè)組成部分，是由職工自愿參加、自愿選擇經(jīng)辦機構的一種補充保險形式。由社會(huì )保險機構經(jīng)辦的職工個(gè)人儲蓄性養老保險，由社會(huì )保險主管部門(mén)制定具體辦法，職工個(gè)人根據自己的工資收入情況，按規定繳納個(gè)人儲蓄性養老保險費，記入當地社會(huì )保險機構在有關(guān)銀行開(kāi)設的養老保險個(gè)人帳戶(hù)，并應按不低于或高于同期城鄉居民儲蓄存款利率計息，以提倡和鼓勵職工個(gè)人參加儲蓄性養老保險，所得利息記入個(gè)人帳戶(hù)，本息一并歸職工個(gè)人所有。職工達到法定退休年齡經(jīng)批準退休后，憑個(gè)人帳戶(hù)將儲蓄性養老保險金一次總付或分次支付給本人。職工跨地區流動(dòng)，個(gè)人帳戶(hù)的儲蓄性養老保險金應隨之轉移。職工未到退休年齡而死亡，記入個(gè)人帳戶(hù)的儲蓄性養老保險金應由其指定人或法定繼承人繼承。實(shí)行職工個(gè)人儲蓄性養老保險的目的，在于擴大養老保險經(jīng)費來(lái)源，多渠道籌集養老保險基金，減輕國家和企業(yè)的負擔;有利于消除長(cháng)期形成的保險費用完全由國家"包下來(lái)"的觀(guān)念，增強職工的自我保障意識和參與社會(huì )保險的主動(dòng)性;同時(shí)也能夠促進(jìn)對社會(huì )保險工作實(shí)行廣泛的群眾監督。個(gè)人儲蓄性養老保險可以實(shí)行與企業(yè)補充養老保險掛鉤的辦法，以促進(jìn)和提高職工參與的積極性。

職工退休費用社會(huì )統籌是職工養老保險制度的一個(gè)重要內容，指由社會(huì )保險管理機構在一定范圍內統一征集、統一管理、統一調劑退休費用的制度。具體辦法為，改變企業(yè)各自負擔本企業(yè)退休費的辦法，改由社會(huì )保險機構或稅務(wù)機關(guān)按照一定的計算基數與提取比例向企業(yè)和職工統一征收退休費用，形成由社會(huì )統一管理的退休基金，企業(yè)職工的退休費用由社會(huì )保險機構直接發(fā)放，或委托銀行、郵局代發(fā)以及委托企業(yè)發(fā)放，以達到均衡和減輕企業(yè)的退休費用負擔，為企業(yè)的平等競爭創(chuàng )造條件。隨著(zhù)社會(huì )化程度的提高，退休費用不僅在市、縣范圍內的企業(yè)之間進(jìn)行調劑，而且在地區之間進(jìn)行調劑，逐步由市、縣統籌過(guò)渡到省級統籌。

我國已經(jīng)進(jìn)入了人口老齡化社會(huì )，養老保障是國家關(guān)注的最重要的民生問(wèn)題之一，為廣大人民提供養老保障是國家應盡的責任，也是是維護社會(huì )公平和穩定的重要方面。在新一屆的全國兩會(huì )中養老問(wèn)題又被提上議程，成為兩會(huì )關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。當前，我國的養老保險制度呈現二元分割的局面，城鄉養老保險發(fā)展嚴重不均衡，統籌城鄉養老保險制度勢在必行。

綜述

建立覆蓋城鄉居民的社會(huì )保障體系是構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的主要任務(wù)和目標，我國的城鄉養老保險發(fā)展嚴重不平衡，呈現出二元分割的狀態(tài)。

(一)城鄉養老保險制度的現狀

我國的基本養老保險制度主要由城鎮職工養老和農村居民養老制度組成。二者無(wú)論在籌資模式、管理方式、政府責任等宏觀(guān)方面，還是在保障水平、制度覆蓋等微觀(guān)方面領(lǐng)域都存在著(zhù)巨大的差異。

我國的城鎮職工養老保險制度是按照企業(yè)、個(gè)人及國家三方繳費原則建立起來(lái)的，實(shí)行的是個(gè)人賬戶(hù)與社會(huì )統籌賬戶(hù)相結合的運作模式。企業(yè)按照職工個(gè)人工資總額20%繳納養老保險并進(jìn)入社會(huì )統籌賬戶(hù)，實(shí)行現收現付制的管理模式;職工個(gè)人按照工資總額8%繳納養老保險則全部被納入到了職工個(gè)人賬戶(hù)，按照完全積累制模式運作。當社會(huì )統籌賬戶(hù)出現收不抵支狀況時(shí)，由國家財政承擔最終兜底責任。而農村居民養老保險制度實(shí)行"個(gè)人繳費為主、集體補助為輔"籌資模式，只設置了個(gè)人賬戶(hù)，不設置社會(huì )統籌賬戶(hù)，個(gè)人及集體繳費全部進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù)，按照完全積累制模式運作，國家不承擔任何繳費及財政兜底責任。

(二)統籌城鄉養老保險制度的理論研究

對于統籌城鄉養老保險制度的理論研究主要集中在以下幾個(gè)方面:

1.在必要性方面，學(xué)者已經(jīng)由爭議發(fā)展到統一。封鐵英、賈繼開(kāi)從社會(huì )分層理論的角度研究，認為統籌城鄉養老保險有利于社會(huì )資源的流動(dòng)，通過(guò)對社會(huì )資源分配狀況的改變，改善一部分人的保障狀況，引導社會(huì )成員在不同階層的流動(dòng)，進(jìn)而保證社會(huì )公平。袁文全、邵海認為，養老保險制度城鄉一體化是實(shí)現統籌城鄉協(xié)調發(fā)展的需要，是構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的需要。

2.在如何建立統一的養老保險制度方面，學(xué)者們看法不一。鄭成功主張漸進(jìn)統一論，而宋曉梧主張城鄉有別論。在如何保障城鄉養老保險的銜接上，大部分學(xué)者贊同立法是最重要的因素。童廣印提出循序漸進(jìn)的立法，先制定地方性法規，待在條件成熟后，再單獨制定全國性養老保險法案，改變目前社會(huì )養老保險工作無(wú)法可依的現狀。

必要性

一是促進(jìn)社會(huì )穩定，構建和諧社會(huì )的重大舉措。根據農民收入不穩定且偏低等特點(diǎn)建立城鄉統籌的社會(huì )養老保險制度，以現代社會(huì )養老保險制度替代傳統的土地保障，將農民納入社會(huì )保障體系，是最大限度地維護農民合法權益，滿(mǎn)足農民利益要求的具體體現，也是建立公平市場(chǎng)競爭環(huán)境的內在要求。

二是推進(jìn)城鎮化建設的需要。由于農民沒(méi)有納入社會(huì )保險體系，在面臨失業(yè)、工傷、疾病、年老喪失勞動(dòng)力等風(fēng)險時(shí)，往往只能以土地作為立足的根本。

一些本來(lái)從農村向城鎮轉移的剩余勞動(dòng)力，只能繼續依賴(lài)土地，從而加重農村失業(yè)和其他社會(huì )問(wèn)題，并延緩城鎮化進(jìn)程。建立城鄉統籌的社會(huì )養老保險制度，將農民尤其是農民工納入新的社會(huì )保障體系，是提高城鎮化水平，轉移農村人口，優(yōu)化城鄉結構的重要制度保障。

三是建立城鄉統籌的社會(huì )養老保險制度是從根本上解決三農問(wèn)題的需要。我國現有的農村土地難以為包括農民工在內的所有農村人口提供良好的保障，甚至無(wú)法保障農村人口的溫飽生活。通過(guò)建立適合農民特點(diǎn)的社會(huì )養老保險制度，解除農民的后顧之憂(yōu)，推進(jìn)農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)，有利于加快城鎮化和農村現代化進(jìn)程，為有效解決三農問(wèn)題創(chuàng )造寬松的環(huán)境。

經(jīng)驗與借鑒

(一)國外統籌養老保險的經(jīng)驗

西方發(fā)達國家實(shí)施城鄉養老保險統籌發(fā)展主要有兩種模式:第一種是以英國和瑞典為代表的城鄉一體化模式，即城鎮和農村采用相同的養老保險制度:另一種是以德國和日本為代表的制度統一，實(shí)施存在差異的模式。但是無(wú)論哪種模式，立法先行是一個(gè)很重要的因素，各國都為養老保險建立了完整的法律來(lái)規范城鄉養老保險轉化與銜接。

(二)國內統籌養老保險制度的經(jīng)驗

1.蘇州模式。2004年蘇州市出臺的《蘇州市農村和城鎮基本養老保險關(guān)系轉移接續辦法》規定農保參保者各年的繳費金額，統一按照所對應的歷年城保的繳費基數下限以及單位與個(gè)人合計繳費的比例換算為城保的繳費年限，同時(shí)將每年農保的繳費金額全額劃入接收地城?；鸩⒔K止農保關(guān)系。參保人員換算年限和個(gè)人賬戶(hù)與本人參加城保的繳費年限和個(gè)人賬戶(hù)合并計算。達到法定退休年齡時(shí)，繳費年限不夠享受城保長(cháng)期待遇條件的，允許參保者補繳城保換算年限與對應的農保繳費年限之差的基本養老保險費。

蘇州市采取的是一種社會(huì )保險體系下兩種不同的養老辦法。對于單純從事農業(yè)生產(chǎn)為主的農村勞動(dòng)力建立農村養老保險制度;而農村企業(yè)的從業(yè)人員納入到企業(yè)職工社會(huì )保險范疇，并逐步實(shí)現并軌統籌。

2.廣東模式。廣東省1998年9月頒布的《社會(huì )養老保險條例》和2000年的《實(shí)施細則》中規定，將農民工納入到城鎮職工的社會(huì )養老保險體系中，執行完全統一的政策:個(gè)人賬戶(hù)基金只能用于養老，一般情況不得提前支取;在解除或終止勞動(dòng)合同后社會(huì )保險經(jīng)辦機構可以將養老保險個(gè)人賬戶(hù)資金一次性發(fā)給本人，同時(shí)終結養老保險關(guān)系。

建議

由于現階段城鄉養老保險發(fā)展水平差距很大，沒(méi)有辦法做到合理統籌，只有先完善農村(包括農民、農民工、失地農民)養老保險制度，使其發(fā)展到與城鎮養老保險制度差不多水平，才能將它們合理統籌。綜上所述，筆者提出以下三點(diǎn)措施。

(一)加快建設農村養老保險制度

自改革開(kāi)放以來(lái)，農村養老保險制度和城鎮養老保險制度之間的差距在不斷擴大。農村養老保險制度的成功關(guān)系著(zhù)統籌城鄉養老保險的成功。

1.加大財政投入。在社會(huì )保險的責任主要體現在其財政支出方面。近幾十年來(lái)，我國政府財政在城鎮職工社會(huì )養老保險制度中發(fā)揮了舉足輕重的作用。2009年中央財政安排基本養老保險補助高達1326億元，而對于農村養老保險的支持卻很少。在2009年新型農村養老保險制度剛啟動(dòng)時(shí)，中央財政僅僅補助3億多?，F階段，政府已經(jīng)具備了支持農村養老保險發(fā)展的資金能力，應及時(shí)加大財政投入，支持農村社會(huì )養老保險制度的發(fā)展。

2.加強法制建設。從西方國家實(shí)施城鄉養老保險制度統籌發(fā)展的成功經(jīng)驗來(lái)看，立法先行是一個(gè)很重要的因素。由于缺乏強有力的法律引導好規范，我國農村養老保險制度發(fā)展過(guò)程中出現的問(wèn)題層出不窮，各地執行標準千差萬(wàn)別。所以應該加快農村養老保險的立法，建立統一的法律制度。 3.完善農民工的養老保險制度。農民工大都生活在城鎮，將農民工納入到城鎮保險體系中是大勢所趨?，F階段，政府可以參照城鎮可參照城鎮養老保險制度建立社會(huì )與個(gè)人相結合的模式，采用政府、企業(yè)、個(gè)人三方共同承擔的模式。政府應當增加農民工養老保險的財政補貼，夸大農民工的參保范圍，提高參保意識。對繳費年限可以采取彈性機制，對于因流動(dòng)造成繳費空缺的可以補繳;對于達到退休年齡，愿意繼續工作的可以延長(cháng)繳費年限。為農民工建立類(lèi)似于城鎮的養老保險制度，不僅能將農民工納入到城鎮養老保險范圍體系中，也為統籌城鄉養老保險制度打下了基石。

(二)完善失地農民的養老保險制度

目前我國的失地農民的養老保險制度還處于初步發(fā)展階段，各地情況不一，國家也沒(méi)有出臺相應的統一的法規，有的將失地農民納入城保，有的納入農保，有的建立單獨失地農民養老保險，有些則無(wú)任何保障。各地不一的處理失地農民的養老保障問(wèn)題，尤其是建立單獨的制度，僅是一個(gè)過(guò)渡性的安排，必將退出歷史舞臺。

鑒于失地農民非工非農"的特點(diǎn)，具體應采用哪種制度，應具體問(wèn)題具體分析。在城鎮化較高的地區，可以將失地農民逐漸納入到城鎮養老保險體系中，比照城鎮養老保險參保規定，對繳費比率繳費年限等根本實(shí)際情況作出相應的調整。在城鎮化比較低的地區，應當注重于與農村養老保險制度相結合，先將其納入農村養老保險制度中，以后再實(shí)現城鄉統籌。

(三)建立城鄉養老保險制度的銜接機制

統籌城鄉養老保險制度的根本目的就是實(shí)現社會(huì )養老資源的最優(yōu)配置，縮小城鄉居民在養老保障方面的差距。而在城鄉養老保險的統籌發(fā)展中，最重要的一點(diǎn)就是建立城鄉養老保險制度的銜接機制。要做好銜接工作，應從以下兩個(gè)方面入手。

1.立法先行。制定統一、規范和切實(shí)可行的城鄉養老保險制度銜接的法律是實(shí)現城鄉養老保險制度順利銜接的保障。我國存在很多性質(zhì)的勞動(dòng)者，養老保險的政策也各不相同，如果沒(méi)有法律支持，很難實(shí)現城鄉統籌。只有先確立法律，提出統一性意見(jiàn)，再因地制宜制定各種相應政策，這樣才能使基本養老保險制度不失靈活性，又有法可依。

2.建立試點(diǎn)。由于我國各地區發(fā)展差異很大，東部沿海地區經(jīng)濟發(fā)展好，差異較小，而西部?jì)汝懙貐^落后，差異較大。所以可以根據經(jīng)濟發(fā)展狀況，選擇不同的地區進(jìn)行試點(diǎn)。通過(guò)統計試點(diǎn)地區的城鄉養老保險的相關(guān)數據，包括養老保險的繳費率，政府財政補貼水平，保險金給付標準等，完善城鄉養老保險機制，并逐步推廣到全國其他各個(gè)地方。

結論

我國社會(huì )養老保險制度的目標是實(shí)現城鄉一體化，消除城鄉"二元結構"，并最終實(shí)現城鎮養老保險與農村養老保險的銜接與轉化，要達到這一目標，需要的相關(guān)法律出臺，政府的政策指導，更需要強調相關(guān)制度的可行性、科學(xué)性。這是一項長(cháng)期工作，目標的實(shí)現需要長(cháng)期的實(shí)踐和探索，我們要立足于現實(shí)，結合實(shí)際，逐步的推進(jìn)制度的完善。[1]