基本簡(jiǎn)介

我國的失業(yè)保險制度自建立至今20多年來(lái)，在“為國營(yíng)破產(chǎn)企業(yè)職工等四類(lèi)人員提供基本生活保障，保證改革順利進(jìn)行”過(guò)程中，在國企改革“兩個(gè)確?！边^(guò)程中，特別是在應對國際金融危機的沖擊、通過(guò)“降、緩、補”等措施援企穩崗過(guò)程中發(fā)揮了重大作用，做出了歷史性貢獻，功不可沒(méi)。

但與此同時(shí)，由于我國的經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境與10年前《失業(yè)保險條例》頒布時(shí)相比，已經(jīng)發(fā)生了很大變化，正在實(shí)施的失業(yè)保險制度在覆蓋范圍、待遇水平、費率調節、基金使用，特別是發(fā)揮穩定就業(yè)、預防失業(yè)的功能等方面，顯現出越來(lái)越大的局限性，影響了失業(yè)保險功能作用的全面發(fā)揮。

除了在勞動(dòng)者失業(yè)期間給付失業(yè)保險金，維持其基本生活外，還通過(guò)專(zhuān)業(yè)訓練，職業(yè)介紹等手段為其重新就業(yè)創(chuàng )造條件的保險模式。

注意事項

在新的經(jīng)濟社會(huì )背景下，需要從我國的實(shí)際出發(fā)，借鑒國際經(jīng)驗，構建積極的失業(yè)保險制度，進(jìn)一步賦予和充分發(fā)揮失業(yè)保險制度保障生活、穩定就業(yè)、預防失業(yè)的功能，為促就業(yè)、保民生做出新的貢獻。為此，提出以下5點(diǎn)建議。

一:積極擴大失業(yè)保險覆蓋面，使失業(yè)保險發(fā)揮更大的作用

能夠大面積覆蓋工薪勞動(dòng)者的失業(yè)保險制度是充分發(fā)揮失業(yè)保險作用的前提和基本條件。2009年底，我國失業(yè)保險參保人數為1.27億人，僅約為城鎮就業(yè)人員3.13億人的40％；參保的農民工人數為1643萬(wàn)人，僅約占2.3億農民工的7%。這意味著(zhù)我國城鎮仍有很大比例的從業(yè)人員在遇到失業(yè)風(fēng)險時(shí)得不到失業(yè)保險的保護和幫助。

中外比較，美國、英國、德國失業(yè)保險覆蓋率分別達到全部勞動(dòng)力的74%、86%和68%。按照國際勞工組織《社會(huì )保障最低標準公約》規定，失業(yè)保險覆蓋范圍在全體雇員中不低于50%。顯然，我國的失業(yè)保險覆蓋面偏低。

鑒于此，當前需要加大擴大失業(yè)保險覆蓋面的力度，擴面的重點(diǎn)：

1.盡快將農民工納入失業(yè)保險范圍。農民工是產(chǎn)業(yè)工人的主體。盡管目前的制度規定已經(jīng)將農民合同制工人納入了覆蓋范圍，但實(shí)際參保的人數相對較少。因此，應加大落實(shí)工作力度，盡快將尚未參保的農民合同制工人納入失業(yè)保險覆蓋范圍。

2.把鄉鎮企業(yè)從業(yè)人員納入覆蓋范圍。目前，大多數鄉鎮企業(yè)已經(jīng)發(fā)展成為我國第二、三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，其從業(yè)人員同樣是我國產(chǎn)業(yè)工人的一部分。因此，應突破二元經(jīng)濟結構束縛，統籌城鄉失業(yè)保險管理，把鄉鎮企業(yè)從業(yè)人員納入失業(yè)保險的覆蓋范圍。這樣，能夠有效擴大失業(yè)保險覆蓋面，也利于推進(jìn)我國的工業(yè)化、城鎮化進(jìn)程。

3.把完成職業(yè)培訓或學(xué)業(yè)、服完義務(wù)兵役的青年求職者納入覆蓋范圍。當前，大學(xué)畢業(yè)生等青年群體是我國促進(jìn)就業(yè)的重點(diǎn)。盡管這部分人員未曾就業(yè)，也不是普通意義上的失業(yè)者，但對于他們，失業(yè)保險可實(shí)行“先賦予權利，再履行義務(wù)”的政策。國際勞工組織《促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)保護公約》第七章“新謀職人員特別條款”也規定，結束了職業(yè)培訓的青年人，完成了學(xué)業(yè)的青年人，服完了義務(wù)兵役的青年人，以前的自營(yíng)就業(yè)人員等10類(lèi)求職者中至少應有3類(lèi)享受社會(huì )津貼。目前，已有德國、比利時(shí)、丹麥、盧森堡等國家將完成培訓或學(xué)業(yè)的人員納入了失業(yè)保險覆蓋范圍。

二：著(zhù)力增強失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的功能

這應是當前完善失業(yè)保險制度的重點(diǎn)，也是充實(shí)和豐富我國積極就業(yè)政策的重要方面。

1.樹(shù)立新的失業(yè)保險理念，以構建積極的失業(yè)保險制度為目標，完善失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的功能。失業(yè)保險同就業(yè)的聯(lián)系最為緊密。失業(yè)保險制度的最終目標應是使絕大多數失業(yè)者重新走上就業(yè)崗位。因此，失業(yè)保險制度應在保障失業(yè)者基本生活的基礎上，大力促進(jìn)就業(yè)，這樣才有利于變被動(dòng)為主動(dòng)，化消極為積極?？梢越梃b日本、韓國、加拿大等國“雇用保險”或“就業(yè)保險”的經(jīng)驗，重點(diǎn)增加我國失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的功能，使失業(yè)保險不僅是社會(huì )的“穩定器”，而且是促進(jìn)就業(yè)的“推進(jìn)器”，實(shí)現失業(yè)保險向就業(yè)保障的轉變。

2.進(jìn)行制度設計安排，放寬現行失業(yè)保險規定中促進(jìn)就業(yè)項目的享受群體范圍?，F行制度規定，有資格領(lǐng)取失業(yè)保險津貼的人員，“領(lǐng)取失業(yè)保險金期間接受職業(yè)培訓、職業(yè)介紹的補貼”可作為基金支出項目。這樣，許多沒(méi)有資格享受失業(yè)保險津貼的失業(yè)者，以及享受失業(yè)保險津貼期限已滿(mǎn)但仍未就業(yè)的失業(yè)者就不能享受有關(guān)促進(jìn)就業(yè)的待遇。這也限制了現行制度促進(jìn)就業(yè)的功能。因此應考慮擴展現行的項目規定，將所有登記失業(yè)人員，均納入享受失業(yè)保險職業(yè)培訓補貼、職業(yè)介紹補貼等促進(jìn)就業(yè)項目的范圍。失業(yè)的農民工也應納入其中。培訓的時(shí)間、次數、技術(shù)等級、方式、所需費用等也應根據實(shí)際需要適當增加和改善。

3.適當增加能夠強化失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)功能的支出項目。應積極增加失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的支出項目，賦予失業(yè)保險更加充分的促進(jìn)就業(yè)功能。借鑒國際經(jīng)驗，增加促進(jìn)就業(yè)的支出項目可考慮以下幾個(gè)方面：

一是設立“長(cháng)期失業(yè)者就業(yè)補貼”和“特困家庭失業(yè)者就業(yè)補貼”，對聘用他們的在一定時(shí)間以上的用人單位給予工資補貼，或是由失業(yè)保險基金資助提供公益性崗位。二是設立青年就業(yè)困難補貼。青年失業(yè)是各國普遍面臨的突出問(wèn)題，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，建議我國失業(yè)保險基金專(zhuān)門(mén)設立青年求職補助、實(shí)習補助、社保繳費補助等項目，重點(diǎn)幫助青年進(jìn)入人力資源市場(chǎng)。三是設立創(chuàng )業(yè)資助項目，以創(chuàng )業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。四是設立特殊時(shí)期失業(yè)風(fēng)險補貼。我國是地域遼闊、自然災害較為頻繁的國家，同時(shí)，經(jīng)濟全球化也增加了我國經(jīng)濟運行中的風(fēng)險。一旦災害發(fā)生，就有可能造成失業(yè)的大幅增加。對此，失業(yè)保險制度應有預案，以便抵御集中失業(yè)帶來(lái)的沖擊。這次國際金融危機中，美國、加拿大、日本延長(cháng)了失業(yè)津貼給付期限，擴大了失業(yè)保險金的救助范圍，并向失業(yè)者提供了多方面的求職幫助，有效地緩解了失業(yè)危害。這些做法值得借鑒。五是對在就業(yè)特別困難地區創(chuàng )造就業(yè)崗位的企業(yè)給予補貼。例如，日本《雇用保險法》規定，對在就業(yè)困難地區，通過(guò)開(kāi)創(chuàng )新事業(yè)，為當地居民提供就業(yè)機會(huì )的雇主進(jìn)行資助。六是設立異地就業(yè)補貼。對長(cháng)期失業(yè)者異地就業(yè)、或大學(xué)畢業(yè)生到異地基層或邊遠地區就業(yè)的，提供通訊、交通、搬家、住房等補貼。

三：使用失業(yè)保險基金穩定就業(yè)、預防失業(yè)

通過(guò)失業(yè)保險制度預防失業(yè)，是更加積極主動(dòng)地治理失業(yè)、穩定就業(yè)的戰略性舉措，也應是我國積極的就業(yè)政策的重要組成部分。

1.對面臨經(jīng)濟結構調整影響的從業(yè)人員，利用失業(yè)保險基金，進(jìn)行轉業(yè)轉崗培訓。當前和今后一個(gè)時(shí)期，結構調整和產(chǎn)業(yè)升級的力度會(huì )進(jìn)一步加大，許多勞動(dòng)者面臨著(zhù)轉崗轉業(yè)的挑戰，應利用失業(yè)保險基金主動(dòng)開(kāi)展培訓，變失業(yè)后消極被動(dòng)救濟，為失業(yè)前積極主動(dòng)培訓。這樣既能夠預防失業(yè)、穩定就業(yè)，也能夠積極促進(jìn)經(jīng)濟結構調整。

2.對于嚴重浪費資源、污染環(huán)境、資源枯竭的企業(yè)員工，利用失業(yè)保險基金，開(kāi)展再就業(yè)培訓和就業(yè)服務(wù)，使勞動(dòng)者轉向新的就業(yè)崗位。節能減排、保護環(huán)境是我國今后一個(gè)時(shí)期實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的戰略性舉措。同時(shí)，也有許多資源枯竭企業(yè)的員工需要轉崗轉業(yè)。為此，應積極制訂規劃，利用失業(yè)保險基金開(kāi)展轉崗轉業(yè)培訓和就業(yè)服務(wù)工作，使受到影響的員工順利走上新的就業(yè)崗位。

3.利用失業(yè)保險基金幫助困難企業(yè)穩定就業(yè)。國際金融危機爆發(fā)以來(lái)，我國實(shí)行社保補貼、崗位補貼的政策，取得了積極效果。建議繼續完善“補貼”政策，適當擴大現有規定的適用范圍、延長(cháng)期限、提高待遇標準，允許使用失業(yè)保險基金同時(shí)開(kāi)展在崗培訓補貼、支付社保補貼、崗位補貼、求職補貼等，并實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理，積極發(fā)揮失業(yè)保險基金的作用。

四：適時(shí)調節費率，減輕企業(yè)和員工負擔，保持基金收支平衡

根據經(jīng)濟和就業(yè)形勢、企業(yè)和員工的負擔能力以及基金使用情況，合理確定和及時(shí)調節費率，做到保證基金使用，保持收支適度平衡。

1.考慮實(shí)行浮動(dòng)費率，鼓勵用人單位穩定用人、減少裁員。例如，美國聯(lián)邦政府規定，失業(yè)保險稅率為5.4%。但允許各州根據企業(yè)解雇人數確定其應繳納的稅率，企業(yè)在上一時(shí)期解雇員工越多，稅率越高；反之，則低。以此鼓勵企業(yè)減少解雇、穩定就業(yè)。

2.因地制宜適當降低費率，減輕企業(yè)和員工負擔，幫助企業(yè)穩定就業(yè)崗位。實(shí)踐證明，前一階段，為應對危機，政府出臺降低失業(yè)保險和其他社會(huì )保險費率的政策，減輕了企業(yè)負擔、穩定了就業(yè)崗位。但一些統籌地區基金積累依然過(guò)多，2009年底，全國失業(yè)保險基金結余達到1514億元，相當于當年基金支出352.9億元的4.29倍。這同多數經(jīng)合組織國家基金收支大體平衡比較，顯然結余過(guò)多。當然各地結余并不平衡，基金結余多的地區，應考慮及時(shí)、適當降低費率，逐步實(shí)現適度平衡。

發(fā)達國家調整費率大體有兩種方法，一是定期調整。如：加拿大每年度進(jìn)行評估、調整，保證基金足夠支付一個(gè)財政周期，并留有一定儲備金；二是根據經(jīng)濟形勢和勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況及時(shí)調整。如日本的雇傭保險費率2002年為1.75%（雇主1.05%，雇員0.7%），2006年下調為1.5%（雇主0.9%，雇員0.6%），2009年受危機影響，費率再次下調為1.1%（雇主0.7%，工人.04%）。

五：大力提高失業(yè)保險基金的統籌層次

提高失業(yè)保險基金的統籌層次有利于基金的調劑使用，能夠有效增強抵御失業(yè)風(fēng)險的能力。目前我國失業(yè)保險的統籌層次過(guò)低，統籌單位過(guò)多。絕大多數省都是以縣為單位進(jìn)行統籌的，全國的統籌單位約有2000多個(gè)。統籌層次過(guò)低，基金和各項管理分散，帶來(lái)許多問(wèn)題。

一是基金結余畸輕畸重，有的統籌地區基金大量結余，而大量統籌地區基金支付能力有限，有的甚至入不敷出；

二是不利于聚集資源，有效抵御失業(yè)風(fēng)險，特別是不利于抵御特大自然災害或金融危機等特大風(fēng)險；

三是待遇標準、支出項目也會(huì )差異過(guò)多，不利于管理。特別是不利于建立和完善失業(yè)保險保障生活、預防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的新機制。因此，應考慮大力提高失業(yè)保險的統籌層次。首先是實(shí)現市級統籌，爭取經(jīng)過(guò)幾年的努力，逐步實(shí)現省級統籌并建立中央調劑金。